当前位置:首页>刑事执行法刑事执行法

阎 玮 董亚娟 苏喜民:社区矫正立法原则之我见

2013-07-18  点击次数:1699

阎 玮 董亚娟 苏喜民:《社区矫正立法原则之我见》,载《河北法学》第2013-01期。

 

 

【内容提要】立法原则包括基本原则和具体原则。其中法治原则、民主原则、科学原则不仅是指导一切法律创制的基本原则,同样也构成了社区矫正立法的基本原则。社区矫正法立法,除了要遵循这些基本原则外,同时又要坚持那些体现社区矫正特色,反映刑罚与社区矫正功能和作用的具体原则,这些具体原则应当包括统一性原则,分类管理的原则,制衡的原则,社区矫正形式多样化的原则和突出程序保障原则。 
【关键词】社区矫正 基本原则 具体原则 
 
一、立法原则、功能及种类
  “立法原则是指立法主体据以进行立法活动的重要准绳,是立法思想在立法实践中的重要体现。它反映立法主体在把立法指导思想与立法实践相结合的过程中特别注重什么,是执政者立法意识和立法制度的重要反映。”[1]立法基本原则同立法指导思想一样,对立法活动起着重要的指导作用。 
  立法遵循一定的原则,便有助于立法者采取有效的方式把一定的意志升为国家政权意志,使所立的法有效地实现立法者的目的。立法遵循一定的原则,便有助于立法者站在一定的思想理论高度来认识和把握立法,从理论与实践相结合的角度从事立法活动,使立法能在经过选择的思想理论指导下,沿着有利于执政者或立法者的方向发展。立法遵循一定的原则,便有助于立法者从大局上把握立法,集中地、突出地、强调地体现立法者的某些重要意志,将整个立法作为一盘棋来运作,防止立法谋私或者地方保护主义思想对立法活动的影响。立法遵循一定的原则,有助于立法者协调立法活动的种种关系,统一立法的主旨和精神,使各种立法活动有一种一以贯之的精神品格在发挥作用,避免立法无序和混乱。 
  从立法原则的种类来看,有基本原则(一般原则)和具体原则(特殊原则)之分。前者是规范和引导一切法律创制的法则或标准,如法治原则,民主原则,科学原则;后者是规范和引导某一具体法律创制的法则或标准,如刑事立法中的罪刑法定原则,罪刑均衡原则,无罪推定原则,民事立法中的等价有偿原则,诚实信用原则,公序良俗原则。社区矫正立法既应遵循立法的基本原则,又要接受某些具体原则的直接指导。
 
二、社区矫正立法的基本原则
  作为立法的内在精神品格的立法原则,在中国,其立法基本原则,可以从性质和内容的结合上区分为多种,其中法治原则,民主原则,科学原则尤为突出和重要,它们是指导一切法律创制的基本原则,同样也就构成了社区矫正立法的基本原则。 
  (一)法治原则 
  法治化的立法是国家和社会走向法治状态,实现法治理想的前提和基础。在依法治国,建设社会主义法治国家的历史进程中,社区矫正法的立法同样要遵循这一原则,这是社区矫正法立法中的首要标准。然而,目前我国社区矫正制度缺乏法律强有力支撑,法律缺失,还与现行的立法法发生许多冲突,甚至无法可依,越权立法,自设职权,用较低效力等级的规范性文件,指导犯罪与刑罚问题,违背了法治这一原则。 
  1.社区矫正无法可依。社区矫正是严肃的刑罚执行活动,必须有充分的法律制度作保障。虽然刑法修正案(八)和修改后的刑事诉讼法先后将社区矫正一词纳入法律,但内容相当原则,特别是社区矫正是一种综合性刑罚执行活动,单靠刑法与刑事诉讼法的修订远远不够,还涉及一些权力的配置与分工,涉及行政权与司法权的关系、司法体制、立法权等问题。因此,应该由全国人大制定统一的《社区矫正法》,将社区矫正法的内容包括执法主体、机构设置、职权划分、人员组成、执行对象、矫正形式、工作任务、执法程序、法律责任等内容用法律形式固定下来,建立社区矫正法律体系,真正使社区矫正有法可依。 
  2.社区矫正制度存在越权立法。由于刑法修正案(八)和修改后的刑事诉讼法过于原则和其立法的局限性,导致在社区矫正制度安排方面,依然用较低效力等级的规范性文件,指导犯罪与刑罚问题。目前有关社区矫正的行政性规章制度,包括2012年1月10日最高法院、最高检察院、公安部、司法部联合下发的《社区矫正实施办法》,遭遇到国家立法权绝对保留原则的质疑。立法法规定,犯罪与刑罚事项属于国家立法的绝对保留事项,也就是说涉及到犯罪和刑罚的问题,只能由宪法和全国人大及其常委会制定的法律来规范,效力低于法律的规范性文件不能规范犯罪和刑罚事项。社区矫正问题涉及刑罚的执行问题,应该属于国家立法的绝对保留事项的范围,而现在有关社区矫正的规范性文件都是低于法律的,均不能染指犯罪和刑罚的问题,否则,违背《立法法》的基本原则。 
  3.社区矫正制度存在自设职权现象。目前有关社区矫正的行政性规章制度,包括2012年1月10日最高法院、最高检察院、公安部、司法部联合下发的《社区矫正实施办法》存在自设职权现象。《社区矫正实施办法》第2条对司法行政机关、人民法院、人民检察院、公安机关在社区矫正的各自职权、分工做了具体安排。也就是这四个机关自己给自己授权,自设职权,这完全违背了宪法及相关组织法规定。违背了职权法定的法治原则。 
  (二)民主原则 
  表达人民意志的立法活动必须遵循民主原则,这是民主政治的基本要求和具体体现。在现代社会,立法、行政、司法等国家活动都是一个民主与集中相统一的过程。但是,这三种权力在性质和运行规律等方面存在很大差异,立法权崇尚民主,行政权追求效率,司法权维护公正。可见,民主原则是当代中国立法必须遵循的一项基本原则,也是指导社区矫正法立法的一项重要原则。民主原则作为社区矫正法立法的一项基本原则要求: 
  1.立法主体的广泛性。这种广泛性表现在两个方面:其一,“社区矫正体现了我国犯罪治理立场的转变,是国家和社会双本位犯罪预防模式的实践。作为国家“善治”的组成部分,其良好效果,有赖于社会力量参与的广度与深度。”[2]因此,立法要面向基层,面向社会,使公众参与和监督立法过程,成为最基本的立法主体。其二,立法主体是多元化的,中央与地方、权力机关与政府机关应当有合理的立法权限划分体制和监督体制。 
  2.立法行为的制约性。一切权力的行使都必须受到有效的制约,不受制约的权力必然导致滥用和腐败,这是一条铁的定律。与行政权和司法权一样,立法权也有产生异化的可能,且与前两者相比,立法权的滥用有过之而无不及之处。因为前者只是“污染了水流”,而后者则“污染了水源”。为了防止立法者滥用立法权力,必须对立法行为实施有效的制约。目前社区矫正方面的立法有滥用立法权、越权立法之嫌。 
  3.立法内容的平等性。立法内容的平等性首先要求权利和义务的一致性,即法律对权利和义务的分配应当体现平等原则,不能厚此薄彼,更不能顾此失彼,而应当使天平两端的砝码保持相对平衡;其次要求权利与权力的平衡性,既要防止过分强调权力,忽视甚至无视权利的专制现象,又要避免过分强调权利,轻视甚至藐视权力的无政府现象。在社区矫正立法中,要高度重视权利和义务的一致性,防止权力和权利失衡现象。 
  4,立法过程的程序性。民主立法应当遵循法定程序,没有严格的程序保障,立法将呈现无序现象,这样就无法实现立法的民主化。 
  (三)科学原则 
  立法遵循科学原则,有助于提升立法质量和产生良法,有益于尊重立法规律、克服立法中的主观随意性和盲目性,也有利于在立法中避免或减少错误和失误,降低成本,提高立法效益。所以现代国家一般都重视遵循立法的科学原则。科学原则作为包括社区矫正方面的立法在内的中国立法的一项基本原则要求: 
  1.要坚持实事求是。坚持实事求是就是要求社区矫正立法要合乎社会和立法发展规律,合乎国情和民情,合适、合理,因地制宜,因时制宜。既要考虑客观实际提出的立法要求,又要考虑立法条件是否成熟,不能盲目追求立法进度,搞立法上的大而全。既要借鉴国外的立法经验,立法成果,又要立足于“本土资源”。 
  2.需要实现立法观念的科学化。构造立法蓝图,做出立法决策,采取立法措施,应当自觉践行立法观念的科学化,运用科学理论来指导。在社区矫正法立法中,就是要以科学发展观为指导,树立人本法律观,对社区矫正试点中的实践与经验加以总结,运用立法手段,上升为法律意志。 
  3.要科学地处理立法的原则性和灵活性关系,稳定性、连续性与适时变动性关系,立法的超前、滞后和同步的关系。要注意各种法之间的纵向、横向关系的协调一致,法的内部结构的协调一致。
 
三、社区矫正立法的具体原则
  社区矫正法立法,不管采取什么样的立法模式,在立法中,既要遵循立法的一般原则,同时又要坚持那些体现社区矫正特色,反映刑罚与社区矫正功能和作用的具体原则。笔者认为,这些具体原则应当包括统一性原则,体现分类管理原则,体现制衡原则,体现社区矫正形式多样化原则和突出程序保障原则。 
  (一)统一性原则 
  法制应当是统一的,这是法制本身的内在要求。法制统一首先体现在立法统一之中。纵观社区矫正的立法,在前面已经过分析,在统一性方面差强人意,离严格法制的要求差距甚远。因此,在进行社区矫正立法时,应当将统一性原则作为指导社区矫正立法的一项具体原则,应着重从以下方面入手: 
  一是我国社区矫正立法宜采用全国人大统一立法模式,用系统性、统一性、合法性的立法形式改变现行非法律规范文件立法现状,改变现行社区矫正无法可依,越权立法、随意立法、自设职权现象。对于一些学者如翟中东认为:“我国社区矫正立法应当采用‘先制定下位法,后制定上位法’的立法模式”[3],笔者不敢苟同。其原因就是社区矫正对被矫正人员都或多或少的有限制人身自由的成份,因此,按照宪法及立法法规定,社区矫正必须由全国人大统一立法。 
  二是充分认识社区矫正的刑罚功能,从体现刑罚的原则入手,统一执法主体,统一执法权限、统一执法效力,统一执法程序,统一被矫正人员的权利与义务,统一均衡被矫正人员的权力与权利,防止滥用权力,尊重刑罚权力的唯一性与统一性的立法原则。 
  三是由于社区矫正涉及权力配置、涉及司法权与行政权关系、涉及重新划分职权范围,因此,由全国人大统一立法也理所当然。 
  (二)分类管理原则 
  分类管理原则是在对矫正对象进行不同的人格测评和其他各方面的个人情况归纳分析后,根据其本身危险性和再犯可能性分别给予不同的分类处遇。在此基础上制定不同的矫正方案,以期达到社区矫正在个别化层面最佳效果。“例如通过对不同的对象分别使用强化管理,中度管理,基本管理等不同的管理方法,且根据矫正对象在矫正期间内的变化情况及时调整矫正方案,对于表现良好及有进步者,通过降低管理监督级别,缩短矫正期等实施奖励;对于严重违反规定者,给予警告,治安处罚,收监执行等处罚措施促使罪犯积极改善自己,争取在管理级别上不断晋级,最终回归社会。”[4] 
  分类管理是刑罚理论中刑罚个别化和个别预防思想的体现。行刑个别化是现代刑罚执行的一项重要原则,该原则主张“人格不同处遇不同”。社区服刑人员虽然有共性,但仍应看到其差异性。因此,要达到矫正的目的,客观上就要求对不同类型的社区服刑人员采取不同的矫正措施。为此,司法部在《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》中规定“司法行政机关应当对社区服刑人员实施分类管理、个性化教育……”。同时规定“司法所应当全面掌握社区服刑人员的犯罪原因、犯罪类型、危害程度、悔罪表现、家庭及社会关系等情况,进行综合分析,根据社区服刑人员被判处管制、宣告缓刑、暂予监外执行、裁定假释和剥夺政治权利等五种类别和不同特点,制定有针对性的教育改造计划和措施,并根据矫正效果和需要,适时做出调整。”这表明我国社区矫正在大的原则上确立了分类管理和教育的制度。此外《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于扩大社区矫正试点工作范围的通知》进一步明确规定“社区矫正根据社区服刑人员的不同特点,实施分类管理和教育,矫正其不良心理和行为,突出教育改造的针对性和实际效果,并且帮助解决社区服刑人员在就业、生活、法律、心理等方面遇到的困难和问题,以利于他们顺利适应社会生活,重新回归社会”。2012年1月10日最高法院、最高检察院、公安部、司法部联合下发的《社区矫正实施办法》也规定了分类管理原则,如“司法所应当及时记录社区矫正人员接受监督管理、参加教育学习和社区服务等情况,定期对其接受矫正的表现进行考核,并根据考核结果,对社区矫正人员实施分类管理。”同时,对未成年人员也实施了分类管理。
  我国虽然在社区矫正中确立了分类管理和教育的制度,但与国外的分类管理和个案管理制度相比,还显得有些抽象、模糊、不够具体,缺乏可操作性。还没有上升到法律层面、更没有提升到立法原则层面。因此,需要在社区矫正立法中加以明确。作为一项立法原则贯穿于社区矫正立法的始终,体现在社区矫正立法的具体内容上。 
  (三)制衡原则 
  制衡原则是国家权力分配的基本原则,指将国家权力分立成若干系统,由不同的人员和机关掌握,使之相互独立、互相牵制和互相平衡的一种制约原则。根据我国有关法律规定,我国刑事司法权力中的侦查权、起诉权和审判权是按照这一原则进行分配的,但惟独缺乏对执行权的规定。其实,侦查、起诉、审判和执行是刑事司法体系中四个相互联系、又相对独立的阶段和环节。其中执行权是刑罚权的主要组成部分,是刑事诉讼程序中的最后的、关键的环节,它使刑罚由立法机关创制的规范形态和审判机关适用时的宣告形态转化为行刑中的现实形态,也是实现国家刑罚权的最后一个环节。从某种意义上说,刑罚目的的最终实现,关键看行刑权的效益。因此,行刑权应该有独立的、专门的国家机关来行使。只有如此才能体现司法机关之间的相互制衡。而现有法律却将刑罚执行权赋予公安机关,在社区矫正方面同样如此,如在刑法修正案(八)和刑事诉讼法修改之前,在刑法、刑诉法、《监狱法》中,明确公安机关为社区矫正的执行主体。其实质就是把侦查权与行刑权合二为一,有悖于现代刑罚观重视行刑和刑罚效益的精神,也违反了分工制衡的基本原则,影响了刑事司法活动的公正性。 
  开展社区矫正试点工作后,“两院两部”《通知》明确将社区矫正的具体工作交由司法行政部门牵头组织与完成,司法所负责日常管理,公安机关只负责履行法律程序,这在一定程度上摈弃了侦查权与行刑权合二为一观念,2012年1月10日最高法院、最高检察院、公安部、司法部联合下发的《社区矫正实施办法》也可喜可赞,但,要想彻底改变这一观念,就必须从立法原则的高度,用法律的形式对此作出规定,“应在社区矫正立法中明确将社区矫正的执行主体,由公安机关改为司法行政机关负责,将社区矫正与监狱矫正的职责和权力一起赋予司法行政机关,实现侦查、起诉、审判、执行、法律监督相互分离、制约的司法体制改革目标,体现公、检、法、司相互配合、相互制约刑事诉讼法原则。”[5] 
  (四)社区矫正形式多样化的原则 
  目前我国法律规定的社区矫正的适用形式和措施包括缓刑、假释、管制、监外执行、剥夺政治权利,而其他国家和地区的社区矫正形式除主要运用缓刑和假释外,还广泛运用经济的和非经济的制裁矫正形式和措施,如社区服务(公益劳动)、资格权利的限制和剥夺以及家中监禁、中途训练所(居住中心)、保安处分、赔偿、罚款等。因此社区矫正立法中要贯彻社区矫正形式的多样化原则,采取家庭刑、公益刑(赎罪刑)、学习刑、回归适应刑、社区劳役刑、奖励探假刑和原籍改造刑等多种形式,实现社区矫正的惩罚与心理、行为矫正、引导与回归社会式的矫正目标。 
  (五)突出程序保障原则 
  在社区矫正立法中,要突出程序保障原则。“社区矫正法律规范从严格意义上讲属于程序法,应该采用程序法的立法模式。社区矫正全部工作流程分为社区矫正的适用、开始、执行、刑罚执行变更、终止五个阶段。这是社区矫正工作的主要部分。”[6]社区矫正作为一项非监禁性刑罚执行活动,其有别于监狱执行,它是一种宽缓型的狱外执行方式,加上社区矫正人员的素质不高,所以容易出现漏洞,容易枉法执法,容易改变社区矫正的目的,成为逃避监狱执行的一个借口,因此必须要保证它的程序的公开性、严格性,健全完善社区矫正的适用、接收、管理、解除等一系列程序。通过这方面的规定,为社区矫正的具体操作提供程序保障。2012年1月10日最高法院、最高检察院、公安部、司法部联合下发的《社区矫正实施办法》也做了一些探索、规范,但笔者认为还应从以下方面改进,为此建议: 
  一是为了保证社区矫正刑的严肃性,减少人为因素,建议适用社区矫正刑的判决或裁定,全部公开开庭审理,组成合议庭,规定社区矫正刑特别程序,按照民诉法“谁主张,谁举证”的原则,首先由拟适用社区矫正刑的对象委托的律师事务所及律师提出适用依据及符合社区矫正刑的条件及调查证明,通过检察院出庭质证、庭中审查,向法院合议庭提出建议,最后由合议庭判决或裁定是否适用社区矫正刑。 
  二是设立社区矫正刑适用前调查制度。“社区矫正前调查制度,是指对被矫正人员在裁定、决定或判决前,决定转处社区矫正时,由社区矫正作人员对被矫正人员所进行的全面调查和综合分析的制度。”[7]建议这种调查任务应由拟适用社区矫正对象聘请的律师事务所及辩护律师来调查。为了达到调查目的,建议在社区矫正立法中,对于律师对此项内容的调查,有关机关应做为法定义务予以协助配合、并修订律师法,刑诉法,有别于律师的其他取证。 
  三是增加社区矫正的移送程序。法律文书是执行机关对社区矫正对象进行矫正的执行依据,只有收到了法律文书,执行机关对罪犯的接收才具有合法性。目前在刑诉法中,只规定了监禁刑罪犯的法律文书移送程序,对管制、剥夺政治权利、缓刑、暂予监外执行、假释罪犯则只规定了执行机关,却没有规定法律文书的移送程序。2012年1月10日最高法院、最高检察院、公安部、司法部联合下发的《社区矫正实施办法》做了规定,但决定机关除了应将适用社区矫正刑的有关法律文书在规定时间内移送执行机关、人民检察院监督机关及当事人本人外,还应送达委托的律师事务所及律师。 
  四是全面规定社区矫正的管理、解除工作程序及法律程序。一方面,建立矫正工作的一系列具体工作程序、制度,加强管理,提高矫正的实效性和针对性,另一方面要建立社区矫正效果及解矫后的追踪评估的评估程序及机制,促进矫正质量的提高,同时要保证被矫正对象的合法权利,建立和完善被矫正对象权利损害的救济程序。 
  总之,社区矫正立法原则不仅是指导社区矫正法立法的准则,而且也是社区矫正立法精神、内容的集中体现,立法者应予以高度重视。
 
【注释与参考文献】
  [1]张文显.法理学·第二版[M].北京:高等教育出版社,2003.11、238. 
  [2]崔会如.社区矫正的安全价值及其实现[J].河北法学,2011,(10). 
  [3]翟中东.中国社区矫正立法模式的选择[J].河北法学,2012,(4). 
  [4]邵严明.和谐社会下的中国社区矫正制度建设[J].法治与社会,2007,(3). 
  [5]姜爱东.关于社区矫正立法中的几个问题[J].中国政法大学学报,2010,(6). 
  [6]司绍寒.社区矫正立法基本问题研究[J].中国司法,2011,(4). 
  [7]连春亮.论社区矫正前的调查制度[J].四川警官高等专科学校学报,2006,(2).