当前位置:首页>犯罪学犯罪学

四川大学课题组:成都市反腐败工作的实践与探索

2014-09-21  点击次数:5699

 

成都市反腐败工作的实践与探索

四川大学课题组*

引用时请注明ca88.com官网:四川大学课题组:《成都市反腐败工作的实践与探索》,载《犯罪与改造研究》2014年第7期。

(课题组负责人:魏东;课题组成员:沈萍、钟俊、胡东飞、钟凯、李红

 

【内容摘要】 新时期成都市反腐败工作同全省乃至全国一样面临着较为复杂的形势和严峻的局面,需要认真总结以往反腐败工作成功经验,切实摸清情况、发现问题并找准原因,在此基础上方能有效增强下一步成都市反腐败工作的针对性和有效性,把反腐败工作推上一个新台阶。为此,成都市反腐败工作必须深刻领会和贯彻执行“老虎”、“苍蝇”一起打策略思想,进一步探索创新成都市反腐工作模式和机制,着力在发现腐败、打击腐败和防范腐败等方面狠下功夫。一是继续全面推行“一五三三”预防腐败模式,切实将制定“一个纲领”,打造“五大基地”,狠抓“三个防控”,深化“三项改革”所构建起来的惩防工作体系切实运用于反腐工作实践;二是切实践行创新办案“四大机制”、“三早机制”、“以案促建机制”;三是切实强化基层办案机制;四是发现“老虎”、“苍蝇”的能力提升,应注意把握好五个途径;五是打击“老虎”、“苍蝇”的策略选择,应注意处理好三个关系;六是防范“老虎”、“苍蝇”的对策措施,需要认真抓好四项工作。

    【关键词】反腐败 “‘老虎’、‘苍蝇’一起打”

 

 目录:

    一、成都市反腐败工作的现状特点

    二、成都市反腐败工作存在的困难及其原因分析

三、“老虎”、“苍蝇”一起打的贯彻与运用

 

 

 

十八大以来,按照习近平总书记、王岐山书记等中央领导同志所明确强调的坚持“老虎”、“苍蝇”一起打的指示精神,在中央、四川省委、成都市委和成都市纪委的领导下,成都市更进一步加大了反腐败工作力度,既狠打“老虎”,又猛拍“苍蝇”,对贪腐违法违纪以及相关犯罪实行“零容忍”,取得了明显成效,积累了一定经验。为深刻领会和贯彻执行“老虎”、“苍蝇”一起打策略思想,切实总结好成都市反腐败工作经验,摸清情况、发现问题并找准原因,增强下一步成都市反腐败工作的针对性和有效性,提出把成都市反腐败工作推上一个新台阶的对策建议,我们开展了本课题调研。

 

一、成都市反腐败工作的现状特点

 

近年来,尤其是是党的十八大以后,成都市对贪腐行为的打击与防范工作成效是较为明显的。与此同时,反腐败工作的长期性也决定了目前成都市面临的贪腐行为的现状依然严峻,形势虽为积极却不可谓喜人。为此,我们一方面对成都市目前的各类贪腐违纪、违法和犯罪行为的现状进行了调研摸底,一方面也对成都市反腐败工作已有的经验、做法进行了实证考察,以保证在剖析原因、寻求对策时能做到有的放矢、重点明确。

 

    (一)成都市反腐败工作面临的现状

成都作为四川经济社会发展的“首位城市”和西部重要的中心城市,经济上既是西部对外开放的重镇,也在逐步发展成为“西部经济核心增长极”,近年来更是成为了全球重要的电子信息产业基地、国家新型工业化产业基地和国家新能源、新材料产业基地。以此为背景,成都市的农林牧渔、医药卫生、道路交通、建筑建材等领域也都迎来了良好的发展契机。然而,囿于体制机制的不健全、人员素质参差不齐等原因,发生在成都市的贪腐类违纪违法行为乃至犯罪行为也是暗流涌动,正不同程度地冲击着我市的廉洁政治形象、社会的和谐稳定与经济的平稳发展。基于此,课题组通过调研,对我市反腐工作面临的形势与现状进行了梳理和归纳,并总结出以下几个方面的特征:

1、贪腐违纪和轻微违法犯罪案件增长迅速,但大案要案稳中有降

就调研所了解的情况来看,近年来成都市查办的严重违纪违法案件在数量上增长迅速,2012年成都市纪委自办案件的数量就大幅超过了近年来各年的年平均数,被采取“两规”、“两指”措施的人员数量也超过了近5年之和,涉案人员的级别、涉案金额、案情复杂程度均创下了近年来之最。这一点也可以通过对十八大前后成都市纪委立案数量的对比数据予以说明,2011年10月至2012年10月,成都市纪委共立案查处贪腐案件600余件700余人,而2012年10月至2013年10月,这一数字上升为1300余件1400余人,是上年同期的一倍以上。但两年间所查处的严重违纪违法行为中因涉嫌犯罪而移送司法的却仅有40余人和80余人,均只占违纪人员总数的5.7%。各区市县的情况也与此相一致,以锦江区纪委和郫县纪委的统计数据为例,锦江区纪委2013年1月至10月共立案26件26人,同比增长了52.9%;郫县纪委2013年1月至9月共立案60件64人,同比增长了58.3%。与此同时,调研发现近年来成都各基层法院审理的贪腐类大案要案基本呈稳中有降的趋势,当中又以贪污罪大幅减少最为明显。从成都市中级人民法院审理的贪贿案件的情况来看,由于该院审理的主要是我市影响或数额较大的严重贪腐犯罪和二审犯罪,故其受理案件的情况对反映成都全市贪腐大案要案的情况具有一定的指标性意义。该院2011年共受理贪贿案件33件67人,2012年则为16件25人,2013年1月至10月总共受理13件17人,同比分别下降了51.5%和18.75%,由此观之,近年来成都在对重大贪腐犯罪的防控方面的成效是比较明显的。这一突出变化,一方面表明成都市纪委在全面贯彻执行党中央、中纪委和省委、省纪委反腐倡廉指示精神以及“老虎”、“苍蝇”一起打的反腐策略思想取得了实效,,另一方面也说明了成都市目前面临的贪腐类轻微违法犯罪和严重违纪行为的形势之严峻。

2、贪腐涉案领域较为广泛,涉农惠民领域贪腐现象突出

在贪腐行为所涉领域方面,调研发现近年来成都市贪腐行为的涉案领域主要集中于征地拆迁、就业社保医保、政务服务、涉农资金管理、食品药品安全、教育医疗和城乡环境综合治理等多个方面。这当中又以“涉农惠民”这一重要领域发生的贪腐行为最为引人关注,单2012年,成都市纪委查处涉农惠民领域的如食品药品、教育医疗、征地拆迁、住房保障、社保基金和住房公积金等违规行为就达300余起。全市惩办贪腐犯罪的有关资料亦能对此有所印证,成都市人民检察院2013年4月公布的《惩治和预防职务犯罪工作2012年度报告》也显示出成都全年职务犯罪主要集中于征地拆迁和北部旧城改造工程建设等涉农惠民领域。这里有一组可作为进一步佐证的统计数据,2010年至2011年间,全省检察机关查办的贪腐犯罪中涉及农业67件81人、林业58件82人、水利46件60人、土地313件420人、民政社保208件282人、扶贫优抚104件136人、道路交通100件131人、卫生76件99人、教育18件23人、其他行业和系统160件212人,其中土地和民政社保这两类涉农惠民领域的贪腐犯罪分别占案件总数的27.2%和18.1%,占所有贪腐犯罪总数的近一半。

3、贪腐涉案人员结构复杂,基层人员贪腐现象引人瞩目

在涉案人员的身份方面,我们在调研中发现主要有两个特点:其一,涉案人员结构日趋多元,从政府部门、国有企业的国家工作人员开始向村委会、居委会等基层群众组织或人员蔓延势头明显。从成都市纪委对2011年10月至2013年10月贪腐行为发案部门的统计数据来看,2011年10月至2012年10月间,发案部门中党委政府部门220余件、事业单位50余件、企业10余件、农村250余件,农村地区案件数量就已占到案件总数的47.2%,而在十八大后的这一年,发案部门中党委政府部门有310余件、事业单位有40余件、企业有40余件,农村则有800余件,占到案件总数的67.2%。在案件总体数量上升的背景下,农村地区案件数量更是呈明显的“领跑”趋势。与此相一致的,成都市人民检察院2012年查办的涉案人数最多的征地拆迁领域的涉案人员中,涉及政府部门负责征地拆迁职能的工作人员、国土员等一线国家工作人员共19人,占该类犯罪总人数的23.2%;社区、村支部书记、主任及其他“两委”成员、村组长等42人,占该类犯罪总人数的51.2%;被拆迁单位负责人、被拆迁社区居民和农民等21人,占该类犯罪总人数的25.6%,非政府部门、国有企业国家工作人员的比例占到了近8成之多。其二,涉案人员的学历水平两极化倾向明显。在城区等非涉农领域,涉案人员的学历趋高。以锦江区纪委2011年和2012年的统计数据为例,2011年该区处理的11起大案要案中,拥有大学学历的7人,大专学历的3人,初中学历的1人,大学学历占63.6%。2012年该区处理的13起大案要案中,拥有大学及以上学历的占11人,高中学历和中专学历各1人,大学及以上学历占84.6%。2013年该区已处理的2起大案要案,均为大学学历。而在郊县等涉农领域,涉案人员的学历则普遍偏低。仍以成都市人民检察院2012年查办的征地拆迁领域的数据为例,查处的犯罪分子中拥有大学文化水平的仅3人,大专文化水平的11人,其余68人均为高中、中专甚至小学文化水平,低学历群体占涉案总人数的82.9%,和城区涉案人员的学历水平形成了极强的反差。

4、贪腐作案方式狡诈多变,手段不断翻新

就调研所搜集的案例来看,近年来,成都市贪腐违法、违纪、犯罪的作案方案和手法也不断翻新,在不同的领域又各有区别,其目的是为了掩人耳目、逃避制裁。如成都市人民检察院对地税系统职务犯罪的表现形式和手段就曾归纳为利用职务便利进行虚假税务检查、利用西部大开发税收减免政策、利用简易检查程序、利用企业税务登记注销工作便利等5种;对征地拆迁领域职务犯罪的表现形式和手段则归纳为虚增被拆迁面积、虚构拆迁标的物、发包拆迁工程获利等6种;对医药卫生领域职务犯罪的表现形式和手段则归纳为借助药品、设备“招投标”等合法手段,私下为药品、设备供应商大开方便之门;为药品、设备生产企业提供方便收取好处费;在医疗设备、药品采购过程中暗中给予回扣等3种。

5、贪腐共同犯罪突出,窝案、串案高发

不同于以往贪腐犯罪常以单独犯罪的形式出现的特征,近年来,成都的贪腐违法、违纪、犯罪往往易在多部门、多人员参与的领域滋生,如征地拆迁、税务检查等领域。在这类领域,由于工作环节较为复杂,参与主体较多,为便于实现犯罪目的、降低犯罪风险与成本,行为人常常会通过协同方式作案。就统计数据来看,2012年成都市征地拆迁领域职务犯罪共计40件,其中属于单独作案的仅7件7人,属于窝案、串案的则有33件75人,占案件总量的91.5%,涵盖了贪污、贿赂和滥用职权三类犯罪。如邛崃市检察院2009年查办的徐成明等人贪污征地社保补贴一案,涉案人员就涵盖了该村支部书记、村主任、会计、妇女主任和村委委员等直接参与到征地工作的5名人员。又如成都市人民检察院2012年查办的成都市地税局直属三分局任劲等人受贿一案,为给行贿人出具不实的税务检查报告,涉及税务检查的经办人共3人均收受了贿赂。

 

    (二)成都市反腐败工作的特点

近年来尤其是自党的十八大以来,成都市的反腐败工作成效显著,既牢牢把握了党的十八大和中央纪委第二次全会对反腐倡廉工作的新部署新要求,又能够立足于成都的区域性特征,也较好的结合了地域的发展实际,在深入推进惩防体系建设,在开展教育、制度、监督、改革、纠风、惩处等工作方面都取得了一定成效,初步构建起了贪腐惩防体系基本框架,惩防体系建设综合效应逐步显现,群众满意度也有显著提高。成都市纪委近年来在深入贯彻执行“老虎”、“苍蝇”一起打的工作实践中,主要进行了以下一些有益探索:

1、围绕中心、服务大局,突出反腐工作重点

在反腐工作中,成都市纪委将工作重点放置在服务经济社会发展的大局方面,并重点围绕加快转变经济发展方式、实施“两化互动”、统筹城乡发展、“五大兴市战略”、天府新区和“北改”工程建设、城乡环境综合治理等中心开展工作,由此形成的“四个加强”监督检查颇能说明我市将反腐工作与为地方经济社会发展保驾护航相结合的特点:一是加强了对实施“五大兴市战略”情况的监督检查;二是加强了对“4.20”芦山地震抗震救灾、灾后重建的监督检查;三是加强了对对口援藏工作监督检查;四是加强了对文明城市建设和城乡环境综合治理的监督检查。这说明成都在坚持“老虎”、“苍蝇”一起打的过程中,不仅在思考解决“怎么打”的问题,也将注意力同时投放在解决好“往哪打”和“打得准”的问题上。

2、落实责任、全面推进,适时调整反腐工作策略

课题组对成都市目前的反腐工作策略进行了一个简单归纳,基本概括为:重点围绕民生问题,以“零容忍”的高压态势,全力建设廉洁成都,保障“首位城市”发展。在民生问题上,成都市纪委通过不断拓宽群众信访举报渠道,加强对强农惠农资金、社保基金、住房公积金、扶贫救灾资金等涉及民生的政府专项资金以及保障性住房建设、分配、管理的监管,不断纠正各行业、各领域的不正之风,深入推进基层党风廉政建设。在惩治腐败问题上,由纪委牵头抓总、组织协调、形成合力,坚持有案必查、有腐必惩,既打“老虎”、又打“苍蝇”,严肃查办滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职等腐败案件和与民争利案件,加大办案力度、保证办案质量。在工作的落脚点上,承担起廉洁城市建设上的首位责任,抓好廉洁成都建设规划,加强以权力公开透明运行为重点的廉洁政府建设;加强以健全廉政风险防控机制为重点的廉洁制度建设;加强以规范公共资源集中交易为重点的诚信市场建设;加强以营造崇廉尚洁为重点的廉洁文化建设,不断深化和拓展反腐惩防体系。

3、立足源头、惩防结合,探索创新反腐工作模式

成都市纪委近年来在探索创新反腐工作模式方面取得一定成功经验,全面推行了“一五三三”预防腐败模式,即制定“一个纲领”,打造“五大基地”,狠抓“三个防控”,深化“三项改革”可谓是构建惩防工作体系的一种参考样本。具体做法上,一是制定廉洁成都建设这个“纲领”,明确预防腐败新路径,出台了《关于建设廉洁成都的决定》,动员全市力量,构建权力监督、市场诚信、社会道德、廉洁文化、法治保障“五大体系”,推进廉洁清明政治、廉洁诚信市场、廉洁公平社会、廉洁城市文化、廉洁法治环境“五大建设”,以打造出与开放型区域中心和国际化城市相适应的廉洁城市品牌。二是打造“五大基地”,夯实宣传教育新阵地,依托锦江监狱和金堂监狱建立了法纪警示教育基地、在邛崃市共建了廉政文化教研实践基地、在金堂县共建了廉政文化创作研究基地、与成华区在“东郊记忆”主题公园共建了群众廉洁文化宣传基地、在锦江区共建了廉洁文化微电影创作基地。三是狠抓“三个防控”,前移预防腐败关口,突出岗位防控、专项防控和重点防控,打造集廉政教育、业务处理、后台监控、分析评估4大功能于一体的廉政风险防控信息化管理平台,推动廉政风险防控全员参与、全域覆盖、全程监督。四是深化“三项改革”,深化了干部人事制度改革、财政管理制度改革、资源配置市场化改革,进一步规范人事权、财经权、资源权。特别是成立了市公共资源交易工作管理委员会及其办公室,在市纪委监察局设立公共资源交易工作监督办公室,成立了正局级事业单位市公共资源交易中心,构建起“一委两办一中心”的公共资源市场化配置大平台和决策、监督、执行三分离的公共资源交易监管机制。

4、治标先行、标本兼治,努力创新反腐办案机制

成都市纪委近年来在查处和打击腐败违纪违法方面努力创新办案机制,积累了较为成熟可行的经验做法。主要有三项机制创新:

其一,创新办案“四大机制”。创新案件线索来源机制,开设网上信访举报专区,推行实名举报“四个优先”(优先登记、优先送阅、优先办理、优先反馈)制度,实行案件线索提级排查,进一步拓宽线索来源;创新办案协调联动机制,形成上下、左右、内外全面协调配合、联动办案的工作格局;创新安全文明办案机制,坚持一手抓办案,一手抓安全,保持了办案安全零事故、办案人员零违纪、办案结果零申诉的“三零纪录”;创新科技办案保障机制,开发应用案件监督管理系统,完善了办案点的信息系统,真正实现了实时监管、指挥,切实提高了查办案件工作的能力和水平。

其二,强化创新办案“三早机制”、“以案促建机制”。通过创新办案“三早机制”、“以案促建机制”,注重发挥查办案件综合效应。创新查办案件“三早”(早查处、早纠正、早提醒)和以案促建“两项机制”,召开经验总结、教训反思、警示教育“三个会议”,写好案件调查、案件剖析、整改意见、对上建议“四个报告”,切实发挥查办案件治本作用。

其三,强化基层办案机制。把乡镇纪委办案作为打“苍蝇”的重要举措和有力抓手,实行乡镇一把手办案责任制,创新乡镇片区协作办案、全员办案、领导分片包案督查、片区交叉审理等工作模式,有效解决乡镇纪检组织办案力量不足、办案经验不够、办案阻力及协调难度较大等问题。

5、注重实效、服务社会,确保反腐工作效果明显

在明确查处案件的重点的基础上,成都市对各类违纪违法案件尤其是高发的贪贿受贿、贪污腐败、截留克扣、挪用挤占等行为均予以了严惩。2012年至2013年8月,我市重点查处了成都工投集团董事长戴晓明、锦江区副区长郑勇、市城管局党组成员、总工程师马蜀昆等一批领导干部贪污受贿案;坚决查处涉及强农惠农政策落实、征地拆迁及补偿、住房保障、食品药品安全、环境保护、安全生产、农村“三资”等侵害群众利益案件152件;对锦江区人社局副局长违规安排聚餐、双流县工商局团拜聚餐、龙泉中学教师集体聚餐、发红包等违反“八项规定”的典型案件进行了查处;对原大邑县城市管理局局长罗洪传播散布有损城乡环境综合治理工作的不实信息等案件以及市计生委办公室调研员孟立联假冒他人编造发布虚假信息、青羊区教育局办公室主任赵子俊微博调情等严重违反社会公德案件也均予以了严惩,有效的维护了党的机体纯洁,震慑了违纪违法分子,教育警示了广大党员干部,纪检监察工作在群众中的满意度明显提高。

 

 

二、成都市反腐败工作存在的困难及其原因分析

 

在总结成都市反腐败工作的经验时,我们也发现,成都的反腐败工作目前还处在重在“治标”的阶段,仅取得了阶段性胜利。而在具体查办案件和防范腐败工作方面,还存在诸多困难,制约了我们反腐败工作的顺利开展;同时,造成这些困难的原因也是多方面、多层次的,当中既有制度方面的原因,也有社会环境的原因;既有有内部原因,也有外部原因。只有分析这些难题出现的具体原因,我们才能对症下药,更好地解决问题。

 

(一)成都市目前反腐败工作中存在的困难

根据调研情况,目前成都市反腐败工作在发现腐败案件、查处违纪及贪腐犯罪案件、防范腐败现象的滋生等各个阶段都或多或少的存在一些待解的难题。就现阶段来看,主要困难还是集中在查处违纪及贪腐犯罪案件方面。课题组对此也进行了简单归纳: 

1、案件线索来源渠道相对狭窄,办案机关收集线索的能力有限

从调研情况来看,成都市纪委目前收集贪腐案件的线索的渠道主要有信访举报、上级机关交办、公检法移送、执法监察中发现、办案中发现和审计中发现几种方式。就2011年10月至2012年10月成都市纪委的案件来源来看,信访举报100余件、上级机关交办50余件、公检法移送150余件、执法监察中发现30余件、办案中发现50余件、审计中发现20余件。案件线索的来源主要依托于群众的信访举报和公检法移送。2012年10月至2013年10月,成都市纪委的立案数量虽然成倍增加,但案件线索的来源基本未发生变化,且各类线索来源占立案总数的比例也未发生明显变化。该统计年度内的案件来源中,信访举报300余件,上级机关交办70余件、公检法移送350余件、执法监察中发现70余件、办案中发现140余件、审计中发现10余件。由此反映出纪委案件线索来源渠道相对狭窄、办案机关收集线索的能力有限的问题。典型的如行为人自首、媒体曝光等可供拓宽的发现案件线索的方式尚未能得以充分利用,纪委也较多的将收集线索的工作集中于纪检监察部门自身,或委任于群众的自发性行为,这就可能导致对“零容忍”的坚守和违纪、违法、犯罪“黑数”的存在的矛盾。

2、纪检监察部门介入行政领域难度较大,协同水平不高

应该说,成都市纪委在调查取证、寻找嫌犯、起诉审判等具体业务工作中,为充分调动各执纪执法机关和有关职能部门的主观能动性,形成查办案件的整体合力方面开展了大量卓有成效的工作,尤其是通过“五抓五到位”的工作方法,确实有效地促进了乡镇纪委查办案件的工作。但从调研中了解的情况来看,成都纪检监察部门尤其是基层单位目前在发现案件线索和办案过程中仍然面临着这样一种窘境:一方面,案件线索来源单一,需要纪检监察部门通过介入行政领域尤其是高危领域以发现违法犯罪,查找案件线索;另一方面,部分行政机关对纪检监察部门的工作表示出不理解,甚至是抗拒、对立,认为纪检监察部门影响了正常的行政工作的开展,甚至发现了案件线索也不愿意移送。因此,在行政活动中,存在一定数量的孤立、排挤纪检监察部门的情况,双方协调配合的效率不高、快速反应的机制还有待完善。而当纪检监察部门发现案件线索,需要行政部门协同配合时,又一定程度的存在给纪检监察部门施加压力、设置障碍等情况,“人情案”或多或少的在纪检监察工作中存在。司法与行政之间,相互协作的时候少,主动配合的更少。

3、一线办案人员人手不足,侦查技术手段落后,收集证据难度较大

就课题组在调研时所了解的情况来看,调研对象也普遍反映存在着办案人手不足、力量薄弱、水平不够、手段单一等问题。这主要表现在:全市直接或专门从事侦破工作的办案人员数量有限,办案力量分布不均,且存在较大比例的“半路出家”的情况,“一专多能、一人多用”的工作要求和“以会代训”、“专题辅导”、“岗位实践”、“跟踪培训”、“以老带新”和“个人自学”等培训教育方式也尚不能完全满足提升办案人员素质、强化办案水平的需要,加之现有的反腐技术性手段多未覆盖至基层,使得发现案件线索、查找案件证据等工作的难度都进一步加大。另外,部分案件在调取通话记录、银行交易记录等书证时,相关单位及机构配合程度不高,办事效率较低,直接影响案件侦破的进度和效果。

4、部分案件中存在翻供的情况以及非法证据问题

大部分犯罪嫌疑人或被告人在纪委调查时均能予以配合,对涉嫌违纪或贪腐渎职的犯罪事实供认不讳,但案件移送至检察机关正式立案后,却存在推翻之前在纪委所交代事实的情况,尤其是受贿类案件,大部分均是以行贿人和受贿人双方的陈述或供述来定罪,如果一方翻供,则可能出现证据不足、难以定罪的情况,而这种情况的出现最终导致法院对部分事实的认定还要再次补充侦查,甚至相关办案机关在开庭后要对被告人进行反复的思想教育工作。另外,还有少数案件中出现非法证据问题,而辩护人对于非法证据排除规则的运用则可能导致部分关键证据被排除,为案件事实的最终认定带来困难,直接影响了对贪腐违法犯罪活动的打击处理。

5、部分案件是否认定自首和立功情节存在疑问

贪腐案件在正式移交检察机关之前,均是由纪委牵头来对违纪情况展开调查,部分案件中,纪委是通过电话通知违纪人员到指定地点接受调查,如果该人员在调查过程中如实交代了全部违纪事实,最终该案被移交检察机关办理,那么,这种电话通知到纪委接受调查的情况是否属于“自动投案”,以及该案能否认定自首情节还存在争议;此外,在部分案件中,纪委之前掌握了一部分违纪线索,而违纪人员接受调查后,交代的是与该部分线索无关的违纪事实,这时是否应该认定自首也存在一定争议;另外,违纪人员在接受调查过程中举报了他人涉嫌违纪或犯罪的事实,但纪委在案件移交检察机关时,对这部分事实并未出具相关证明,这样,案件在正式成为刑事案件后,如果犯罪嫌疑人或被告人及其辩护人提出疑问的,对于该部分事实是否属于立功情节还要进一步查实。而此时,案件最终是否认定自首和立功主要依靠的是纪委部门之后出具给办案机关的函件,而不是纪委在案件移交检察机关时出具的函件,不但给案件的审查起诉和审理带来困难,也对依法公正处理贪腐犯罪形成了障碍。

6、赃款难以追缴情况比较普遍

在调研工作中,办案机关普遍反映案件中存在这一情况。有些违纪人员、犯罪嫌疑人或被告人已经将款项进行转移或者消费,而其本人对于退赃的态度不配合,其名下的有些财产又不能直接执行;还有部分犯罪嫌疑人或被告人认为,在量刑方面,退赃或不退赃最终判处刑罚的差距不大,故宁愿不退赃。这些原因都导致案件虽然办完了,但因赃款未能追缴,影响了办案效果。

 

(二)反腐败工作出现困难之原因分析

调研发现,成都市反腐败工作中出现困难的原因主要有以下几方面:

1、反腐败体制存在不足

首先,反腐败机构缺乏相对独立性。我国现有反腐败机构主要是由党、政和司法协力组成的结构,包括检察机关的反贪机构、党内的纪律检查委员会和政府的监察委员会以及2007年9月13日成立的国家预防腐败局,前三者主要负责打击和查处腐败,后者主要预防腐败,但我国目前党政分立不明确、司法与行政相交叉的制度导致以上反腐败机构均缺乏相对独立性,目前纪检监察组织的领导体制实行的是双重领导体制,纪检监察组织在接受上级纪委领导的同时,也在接受同级党委的领导,这样导致纪检监察组织在行使监察职能时,较大程度地受到行政权力的牵制和干涉,在实际工作中组织协调、监督、案件查办等职能作用难以完全发挥,不能更独立有效开展反腐工作。尤其是在对某些较高行政级别的领导涉嫌违纪案件进行调查时,遇到的阻力更大。

其次,反腐败各相关部门之间的沟通和协调不够顺畅和全面。党的十五大明确了“党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,依靠群众的支持和参与”的反腐败领导体制与工作机制,在反腐败工作中,各部门应当分工明确,但同时,也应当加强沟通和协调。目前,在某些案件的办理过程中,正是因为各部门之间的沟通协调不够顺畅和全面,才导致案件的办理前后出现较大落差和矛盾,影响了办案效果。1993年11月5日,中共中央纪律检查委员会、最高人民检察院、监察部发布了《关于纪检监察机关和检察机关在反腐败斗争中加强协作的通知》,其中就提出了地方各级纪检监察机关和检察机关应当加强在反腐败斗争中的协作与配合的要求,而目前反腐败工作的开展不应当仅仅只是各级纪检监察机关和检察机关之间的协作配合,还有行政机关与纪检监察机关的协作配合,纪检监察机关与司法机关之间的协作配合,检察机关与审判机关的协作配合,以及上级部门与下级部门之间的协作配合,当然,这种协作配合应当是在各自职责分工明确的范围之内,不能搞“一言堂”,也不能突破法律法规的界限。只有加强各反腐败部门的合力,才能令违纪及贪腐案件的办理经得起历史的审查。

2、监督机制不健全

目前对腐败的监督从内到外都存在不健全之处,从内部而言,单位内部的制约和监督相对软弱,上级机关的制约和监督相对间接,党内纪检部门的监督相对滞后,某些基层行政单位或部门的财务管理无专门监督,监管的真空状态纵容了工作人员的腐败心理,私设小金库、私分国有资产等情况成为普遍现象;从外部而言,“党务公开”“政务公开”制度目前虽然在逐步推行,但力度上有所欠缺,推行领域和范围也相对狭窄,没有取得实质性成果,群众监督无法落到实处;有些群众举报因为未得到及时查处,而影响了群众监督的积极性;同时,还有一些群众甚至国家工作人员害怕举报会带来报复,而不敢举报,或即便是要举报也多是采用匿名或网络举报,公众对实名举报的信心明显不足。民众监督制度的相对缺失同时也让腐败成本降低,反腐败成本升高,腐败从而更具有隐蔽性、多发性。因此,有必要全方位加强行政机关内部监管、基层部门上级监督,以及纪检部门的监察职能,尤其是应当充分调动人民群众反腐的积极性和能动性,让腐败无处藏身,从而逐渐减少腐败现象。

3、反腐败法制不完善

其一,我国的反腐败制度目前更多的限定在党内纪律和制度上,反腐败法律法规相对而言比较薄弱。而纪委部门查办案件的主体身份比较特殊,监察机关是否属于“办案机关”这一问题在立法和司法实践中均不明确,而导致纪委所收集证据能否直接转化为刑事案件证据这一问题存在法律上的障碍,因此,相关立法和司法解释有必要对此进行明确和完善。同时,党纪和党内制度与法律法规之间的过渡和衔接不够,也导致纪委监察部门查办违纪案件与司法机关查处贪腐刑事案件存在一定的脱节和矛盾。

其二,我国现行刑法及司法解释对于贪污贿赂等犯罪的规定还存在不完善之处。如对腐败主体身份规定的不明确,“国家工作人员”解释的模糊性导致在具体案件中不能准确认定主体身份是否符合犯罪主体的规定,尤其是准国家工作人员和基层工作人员的主体身份不易认定;贪污贿赂犯罪的对象均仅限于财物,范围过于狭窄,对于“权权交易”、“权色交易”等腐败行为无法适用刑法予以打击;受贿罪中对于“为他人谋取利益”的规定限制了对犯罪行为的最终认定;贪污受贿犯罪对于金额和量刑的规定过于宽泛;司法解释关于职务犯罪自首立功等问题的具体规定还不够明确等等。另外,长时间以来,我国司法实践对于行贿犯罪的打击力度均较为薄弱,导致不正之风屡禁不止,受贿犯罪随行贿犯罪的增长而增长。

4、反腐败队伍力量较为薄弱

目前,反腐败队伍除了人手不足、技术侦查手段落后的困难之外,相关专业知识和技能的欠缺也是一大问题。一方面,纪检监察部门工作没有行业规范标准,纪检监察人员不像检察官、法官等职业,有《检察官法》、《法官法》等法律对其职业要求进行明确规定,缺乏职业化规范;另一方面,纪检监察人员在工作中缺乏系统的考核管理机制,更缺乏专业的培训以提高其专业素质和技能,甚至有时因人手不足还会出现工作临时抽调的情况。这些都不利于建立高素质、专业化的职业反腐队伍,不利于为将来反腐败的长期工作储备人才力量。

5、腐败防范制度不健全

我国对于反腐败工作的主要侧重点在于查处和打击,直至2007年才成立国家预防腐败局,目前各部门反腐败工作中的“预防”职能尚未充分体现和发挥,党风廉政建设主要是对国家工作人员的思想教育工作,这种思想教育又过于表面,往往仅能起到警示作用,不能从根本上杜绝腐败意识的滋生。同时,我国领导干部任免机制过于重视考察政绩,而相对忽略对思想品格的深入调查和了解;侧重于内部考察,忽视对群众基础的考察;在具体工作考核中,也重视对经济或数字指标的考察,而相对忽略对生活作风的考察,这样就导致不能在腐败刚开始萌芽时将其消灭,而为领导干部的进一步腐败提供了机会。另外,我国公职人员财产公开制度久未建立。随着全世界反腐斗争的开展,许多国家和地区都将这一制度视为反腐“利器”,近期法国和我国澳门特别行政区也相继施行这一制度。但在我国大陆,这一制度的建立尚存困难,十八届三中全会对此也仅提出了“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”,工作难度可见一斑。

6、反腐倡廉建设制度创新不够

一方面,自从改革开放以来,中国社会一直处于经济转型期,在对计划经济体制进行调控和对市场经济体制的建设中,我国很大程度上还保留着“政企不分”的特征,政府部门直接介入经济发展、调配经济资源的情况很普遍,而经济的高速发展所带来的利益之争愈演愈烈,各种利益主体都将目光盯在掌握权力的政府及官员手中,权力与利益之间的交换成为腐败的常态,利益主体为争得资源的分配,处处设置诱惑,为权力寻租提供了便利;另一方面,我国在改革开放实行初期,将发展经济作为政府工作重点,对党内腐败相对放松警惕,反腐工作力度不够,经济体制的超速发展和政治体制改革的相对滞后之间的矛盾使得经济腐败与政治腐败一体化,相互融合,从而最终导致经济的发展与腐败的蔓延成正比增长。

现阶段的反腐败工作是随着党内反腐倡廉建设的开展而进行,但是,存在流于“运动型”反复反腐的风险,有时候经过一段时间的“狠抓”,腐败势头能有所下降,而再过一段时间,腐败现象又开始抬头,如同潮汐一般,打击腐败“一阵风”,没有形成常态,这不是法治国家的正常现象。要真正使反腐败深入人心,必须制定长期有力的规划和政策,并坚定不移地实施,让反腐败成为国家长治久安的一项基本政策。

 

 

三、“‘老虎’、‘苍蝇’一起打”的贯彻与运用

 

经过调研,我们认为,对于党中央提出的坚持“‘老虎’、‘苍蝇’一起打”的反腐败策略的贯彻与运用,需要妥当处理如下几个重要问题。

 

(一)正确领会“‘老虎’、‘苍蝇’一起打”的合理含义

坚持“‘老虎’、‘苍蝇’一起打”的反腐败策略具有三层含义:其一,这里的“老虎”、“苍蝇”主要是对实施了贪污贿赂(即贪腐)违纪、违法和犯罪行为的国家工作人员的形象称谓。其二,坚持“‘老虎’、‘苍蝇’一起打”意味着对贪腐现象要坚持实行“零容忍”,即既要严惩严重的腐败犯罪,也不能放纵普通的腐败违纪违法乃至犯罪行为,它具有针对过去不当大范围宽大处理普通腐败违法犯罪的现象(如将部分腐败犯罪不作为犯罪处理、免除处罚处理、缓刑处理等宽大处理)进行“纠偏”的作用。其三,强调现阶段主要以打击为主,通过打击各种贪腐行为以整肃党纪国法,并未加强廉政制度建设赢得时间和创造条件,从而最终实现干部清正、政府清廉、政治清明的廉洁政治建设目标。

 

(二)进一步探索创新成都市反腐工作模式和机制

如前所述,成都市纪委近年来在探索创新反腐工作模式和工作机制方面取得一定成功经验,应在此基础上进一步总结经验和探索创新,努力开创成都市反腐工作的新局面。

一是继续全面推行“一五三三”预防腐败模式。切实将制定“一个纲领”,打造“五大基地”,狠抓“三个防控”,深化“三项改革”所构建起来的惩防工作体系切实运用于反腐工作实践。按照已出台的《关于建设廉洁成都的决定》的要求动员全市力量,构建权力监督、市场诚信、社会道德、廉洁文化、法治保障“五大体系”,推进廉洁清明政治、廉洁诚信市场、廉洁公平社会、廉洁城市文化、廉洁法治环境“五大建设”;狠抓“三个防控”,前移预防腐败关口,突出岗位防控、专项防控和重点防控,打造集廉政教育、业务处理、后台监控、分析评估4大功能于一体的廉政风险防控信息化管理平台;深化干部人事制度改革、财政管理制度改革、资源配置市场化改革“三项改革”;在市纪委监察局设立公共资源交易工作监督办公室,构建起“一委两办一中心”的公共资源市场化配置大平台和决策、监督、执行三分离的公共资源交易监管机制,打造出与开放型区域中心和国际化城市相适应的廉洁城市品牌。

二是切实践行创新办案“四大机制”、“三早机制”、“以案促建机制”。将拓展案件线索来源机制、办案协调联动机制、安全文明办案机制、科技办案保障机制落到实处,切实提高了查办案件工作的能力和水平;强化创新查办案件“三早”(早查处、早纠正、早提醒)和“以案促建机制”,切实发挥查办案件治本作用。

三是切实强化基层办案机制。把乡镇纪委办案作为打“苍蝇”的重要举措和有力抓手,实行乡镇一把手办案责任制,创新乡镇片区协作办案、全员办案、领导分片包案督查、片区交叉审理等工作模式,有效解决乡镇纪检组织办案力量不足、办案经验不够、办案阻力及协调难度较大等问题。

 

(三)发现“老虎”、“苍蝇”的能力提升

打击“老虎”、“苍蝇”的前提是发现“老虎”、“苍蝇”。就调研的情况来看,各被调研的单位普遍反映,与此前一个时期相比,贪污违法犯罪行为的数量显著减少。之所以如此,主要是因为随着财务制度和财经纪律的逐步规范化,使得贪污行为存在的空间日益缩小,贪污行为往往容易暴露,故行为人不敢逾越“红线”。这表明,健全、规范相关管理制度、体制是防范贪污行为最有效的途径。

然而,贪污行为的减少并不意味着其他腐败行为也减少。实践表明,受贿与挪用公款行为(尤其是受贿)却始终处于有增无减的态势。这是因为受贿是受贿人与行贿人两人之间的行为,其与贪污相比具有更大的隐蔽性,更不容易被监督、被发现。就已经查处的案件来看,受贿行为的案发或者是因为行贿人的利益未能实现而举报,或者是因为其他行为案发而被带出,或者是因为其他知情者的举报。此外,由于受贿案件往往并不直接损害普通民众的利益,因此,纪检监察部门和检察院反贪部门普遍反映,目前对于受贿等贪腐案件的举报线索呈严重减少的趋势。由此可见,如何发现涉嫌受贿等贪腐的“老虎”与“苍蝇”是眼下亟待解决的问题。

基于调研反馈的情况,我们认为,发现“老虎”、“苍蝇”的能力提升,应注意把握好五个途径:

1、鼓励行贿人检举揭发,置受贿人于囚徒困境中

“受贿行贿一起抓”是近年来新提出来的反腐败的一个重要思想,其强调既要惩罚贪污受贿的腐败分子,又要注意打击那些大肆行贿和谋取私利的行贿人员,这本身无疑是正确的。不过,这里面也有一个贯彻执行宽严相济ca888亚洲城官网和妥善处理其政治智慧的问题。因为,受贿和行贿是对向犯,行贿人最清楚受贿人的受贿情况,由行贿人检举揭发受贿人,是发现“老虎”、“苍蝇”最直接、最有效的途径。对于行贿犯罪的打击处理必须依法办事,有的案件依法不处罚行贿罪可能更有利于揭露和打击受贿犯罪,这是十分有必要恰当处理好“受贿行贿一起抓”的政治智慧问题。

2、拓宽举报渠道和途径,重视网络举报信息

群众路线是党的基本工作路线,但如前所述,受贿等腐败行为往往并不直接损害普通群众的利益,所以,应当创造条件让群众乐于参与、便于参与举报贪腐行为。具体而言,首先,对举报内容经查属实的举报人予以适当物质奖励,这样才能激发人民群众对贪腐分子举报的热情;其次,对举报人采取宽容的态度,只要不是恶意诬告陷害,即使举报不实者,也不能追究举报人的责任,惟其如此,才能打消举报人的后顾之忧;再次,对于实名举报的,纪检监察等有关部门原则上应当据实回复;最后,应出台硬性规定,对于实名举报的,在纪检监察等有关部门调查清楚之前,禁止被举报人所在单位及有关人员对媒体或公众进行所谓的“辟谣”,以免挫伤群众举报的热情。

3、建立常态的两级巡视组制度,明确巡视任务与对象

实践表明,由上级纪检监察部门向下级单位派遣巡视组是发现、揭露“老虎”、“苍蝇”的有效手段,他们在打“老虎”的时候往往能够顺带抓到“苍蝇”,找“苍蝇”的过程中也能揭发出“老虎”。巡视组既可以在无顾虑(或较少顾虑)的心态下进行巡视,也能够排除被巡视单位、人员的干扰。但是,现行的巡视组基本上都是不定期的,成员一般也是临时抽调,这在一定程度上削弱和降低了巡视组的应有作为。为最大限度地发挥巡视组的作用,我们建议,在市和县(市、区)建立常态的两级巡视组制度,明确两级巡视组的主要任务、巡视对象,以利于发现“老虎”和“苍蝇”。

4、整合办案力量和资源,完善执纪执法机关协同办案机制

由于受贿等违法犯罪行为往往具有跨度大、领域宽等特点,导致发现和查处受贿案件需着力之处甚多,如信息收集、前往银行、房管、证券公司等单位查询存款及其他财产信息等。但是,从调研反馈的情况来看,(特别是)基层纪检监察、检察院反贪等部门在人员、技侦力量等方面相对薄弱,而且各部门之间尚未形成合力,这在相当程度上影响了发现和查处受贿案件的成功率(如因走漏风声等)。因此,一方面,必须加强专门反腐败机关与相关部门(如工商、税务、金融、海关等)信息资源整合,建立数据交换、系统安全等方面的技术标准,实现资源共享。另一方面,有效整合现有反腐败机构的力量,由特定部门统一领导、协调各反腐机构的工作是当务之急(待将来条件成熟时,可以考虑设立大部制的反腐败机构)。

5、完善考核评价标准,激发纪检监察等部门工作人员的工作热情

长期以来,在纪检监察和检察院反贪机构内部均有自上而下设立的工作考核评价标准。应当说,由上级为下级设立考核评价标准对于督促下级勤勉工作具有重要的意义,但同时也必须看到,考核评价标准的设立也在相当程度上影响了下级发现、查处“老虎”、“苍蝇”的积极性(如为凑指标而“抓小放大”,一旦完成考核目标任务便消极怠工等)。鉴于此,应当对现行的考核评价标准作出修改调整,可以在规定工作量的同时,对于超额完成的单位和个人在评优、职级晋升等方面予以倾斜,以激发其工作热情。

 

(四)打击“老虎”与“苍蝇”的策略选择

对于坚持“老虎”、“苍蝇”一起打的策略,在其贯彻与运用中特别需要注意处理好三个关系:

1、打老虎与打苍蝇的关系,采取对“老虎”“严而又厉”与对“苍蝇”“严而不厉”相结合的策略

如前所述,“老虎苍蝇一起打”要求对贪腐现象要实行“零容忍”,在此意义上说,似乎没有必要区分“老虎”和“苍蝇”。但是,由于“老虎”和“苍蝇”在危害性、影响力方面存在重大不同,因此,我们建议,对于贪贿数额大、职级高、影响恶劣的“老虎”应当坚持“严而又厉”的态度,即对于“老虎”既要严格坚持发现一起查处一起,又要依法从重处罚;而对于贪贿数额较小、职级低、影响不大的“苍蝇”则宜“严而不厉”,即对于“苍蝇”也要发现一起坚决查处一起,但在惩处力度上应依纪依法从宽处理。概言之,对于“老虎”、“苍蝇”始终保持严格查处的强劲势头,坚决维护党纪国法的严肃性,但在惩处方面应实行区别对待。

首先,若平均用力搞“老虎苍蝇一起打”,可能因为打苍蝇而影响打老虎,对打老虎用力不足而导致部分老虎为虎作伥并侵蚀国家政治肌体,拣了芝麻丢了西瓜,将不利于反腐败的良好收效并最终可能影响到我国反腐败大局;其次,如果将过多的苍蝇浮夸地、人为地“当做”老虎打,还可能出现因为过度打苍蝇而对轻微腐败行为依法该宽不宽、依法该放不放,也可能会影响打击真正的老虎,从而也影响到国家反腐败大局,甚至可能出现新的特殊形式的腐败与渎职,从而也可能导致侵蚀法治肌体和部分人权;最后,更可能出现“只讲打、不讲防”的本末倒置的错误倾向,偏离了中央确立的“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐败方针。

因此,司法工作中贯彻“老虎苍蝇一起打”策略思想,既要反对只打老虎不打苍蝇的做法,又要反对眉毛胡子一把抓、不分轻重胡乱打的思路,还要反对单纯重打击、超越法治的思想。在反腐败犯罪的侦查工作中,一定要深挖细查,将全部腐败犯罪揭露深挖出来,绝不能搞留有余地、留下后患,这是“老虎苍蝇一起打”策略思想的根本内容。同时,在公诉和司法审判环节的定性处理上,要切实做到定性准确、处理适当,既要注意依法严厉打击严重腐败犯罪的老虎,也要依法处理打击确有轻微腐败犯罪的苍蝇,而不能让苍蝇们钻了法律的空子、逃脱了法律的制裁。即使依法需要将部分腐败犯罪分子予以免除处罚处理、缓刑处理等宽大处理,也要将其宣布为犯罪;即使依法需要将部分十分轻微的腐败犯罪不作为犯罪处理,也要将其已有犯罪行为彻底揭露出来并依法给予党纪政纪处分,而不能让其隐藏在阴暗角落之中。就当代中国防治腐败犯罪领域贯彻宽严相济ca888亚洲城官网而言,仍然必须强调对宽严相济ca888亚洲城官网政策的一体化遵行。因而“老虎苍蝇一起打”策略思想中必须明确“打”的区别,即要体现重在打老虎,不能因为打苍蝇而影响了打老虎;同时也要注意打苍蝇,但是对于苍蝇而言应当重在通过“清洁环境”而加以防范,因而不能象打老虎一样地打苍蝇,尤其不能为了象打老虎一样地打苍蝇就侵蚀国家法治肌体,而是依法该宽则宽、该放则放。

2、分工与合作的关系,采取“恰当分工、各有担当”与“上下联动、形成合力”相结合的策略

从调研的情况来看,基层纪检监察部门(尤其是乡镇、街道纪工委)在发现、调查和查处贪腐行为时,受到的干扰因素甚多(如常常受制于熟人社会的人情世故等),导致查处贪腐案件时较为艰难,所面临的压力巨大。此外,基层纪检监察部门和检察院反贪部门在人员配置、自身技术力量等方面相对较弱。正因为如此,基层纪检监察部门所查处的贪贿案件不但数量一直较少,而且以“苍蝇”甚至“蚊子”(即比“苍蝇”更小的贪腐分子)为主。而层级越高的纪检监察和检察院反贪部门在办理贪腐案件时,所受到的干扰因素相对要少得多,而且在办案力量、侦查手段等方面更为强势。

基于这一现实情况,我们认为,一方面,应当在基层纪检监察、反贪部门与上级纪检监察、反贪部门之间进行恰当的工作分工。具体而言,基层纪检监察部门宜以发现贪腐现象和打击“苍蝇”作为工作重心,而上级纪检监察、反贪部门则以指导、支持下级办案和查办“老虎”作为工作重点。这样能够切实提升反腐败工作的有效性。另一方面,“苍蝇”大多藏身于基层单位和组织,而基层纪检监察部门通常具有熟悉情况等优势,因此,在查办相关案件时,应上下联动、形成合力。即在下级查办案件时上级可以派员或提供其他方面的支持并予以监督;而上级在查办案件时,也可抽调下级单位人员参与。进一步完善案件查办协调机制,形成合力办案。

3、当前与长远的关系,采取当前“以打促防”、长远“打防并重、以防促治”相协调的策略

坚持“老虎”、“苍蝇”一起打,就其根本目的而言,是为了消灭直至杜绝贪腐行为。但是,这需要妥当处理反腐败的阶段目标与长远目标的关系。就当下的主要任务而言,应当以打击为重点。通过一段较长时期的保持高压态势的打击“老虎”、“苍蝇”,彻底整饬、清洁政治环境。使得各级国家工作人员逐渐适应清廉的工作和生活环境,并以此争取更广泛的人民群众的信任、支持和拥护。从而为今后建立严密的防范贪腐现象的体制和制度创造各种“软硬条件”、奠定必要基础。待各项重要条件具备之后,适时制定并出台打防并举的措施和制度。

具体而言,根据成都反腐败工作的实践经验,力争用5年时间,实现消极腐败现象有效遏制、权力运行规范有序、诚信观念深入人心、社会廉洁程度不断提升、法规制度基本完备的目标;再经过5年左右的不懈努力,让廉洁精神真正内化为城市的灵魂,成为成都政治活动的基本准则、经济活动的普遍规律、文化名城的重要特色、社会各界的自觉追求,树立起与开放型区域中心和国际化城市以及统筹城乡综合配套改革试验区建设相适应的廉洁成都崭新形象。

 

(五)防范“老虎”、“苍蝇”的对策建议

在一定意义上说,打击即是防范。因为通过打击可以震慑、防范其他潜在的、可能蜕变为“老虎”、“苍蝇”者。因此,首先要肯定的是,无论何时都应当打防结合,边打边防,在打中实现防,在防的同时不放弃打。但是,这并不意味着在各个阶段打防都平均用力,相反如上所述,在当前应当以打击为主。在条件具备后,则应当以防范为主,兼顾打击。因此,防范“老虎”、“苍蝇”的对策措施,需要认真抓好四项工作:

1、分散权力,强化制衡

当前的贪腐主要表现为受贿,而且可以预见的是,在今后相当长的时期内,受贿仍然是贪腐的主要表现。受贿的实质是权钱交易,即利用手中的职务行为(职权)与财物(包括财产性利益)进行交换。从调研反馈的情况来看,近些年在土地征用拆迁、民政社保、道路交通、扶贫优抚等领域系统,受贿案件案发率甚高。而导致案发率高的主要原因之一在于,往往是一人独掌审批、核准事项的权力,可谓大权独揽。这样一来,出现寻租现象就不足为奇了。

为了有效避免该现象,一方面,应当加强内部制约。具体地说,对于凡涉及(重大事项)决定权时,原则上应当采取合议制的形式,分散各具体工作人员的权力,实现各成员权力之间的相互制衡约束,从制度上减少可能存在的寻租空间。另一方面,注重外部(纵横两方面)监督。以规范权力运行为核心,由有关部门定期和不定期对权力的运行进行审查;规范并公开行政事务的决断程序、内容,尽力创造条件让媒体、公众参与对其的监督。

2、调整反腐败机构工作重心,加强专业化队伍建设

权力的规范行使向来不能只靠内部自觉,相反需要强大的外部力量予以监督和制裁。但调研情况显示,一方面,虽然市、区(县市)、街道(乡镇)三级纪检监察和检察院反贪部门的工作人员人数较多,但真正从事一线办案的人员却很少(有些县市区仅2—3人),因此,调整反腐败机构的工作重心成为当务之急,即纪检监察和检察院反贪部门应当将人员和力量下沉、转移至对案件的查处方面。另一方面,县、市、区基层反腐败机构工作人员的反腐败专业知识和技能总体上还有很大的提升空间,因此应当加强专业化队伍建设。可以采取和高校、科研机构联动的方式,委托高校、科研机构定期或不定期对反腐败机构的工作人员进行专业技能培训。

3、调整、改革纪检监察部门的领导体制

反贪腐工作被称为“老大难”问题,但正所谓“老大”重视了就“不难”。这种形象的说法实际上道出了目前我国纪检监察体制存在的一个重要弊端,即各级纪检监察部门是在同级党委领导下开展工作。这样一来,反贪腐工作的展开就必然受制于同级党委主要负责人(尤其是“一把手”)的意志。事实证明,这种领导管理体制已经同新形势下反腐工作的需要具有较大距离。为此我们建议,成都应当有“敢为天下先”的改革勇气和魄力,在报经上级批准后,可以选择在下辖的某县、市、区试行,将纪检监察部门从同级党委中抽离出来,直接上提一级,即由市级纪检监察部门直接实行垂直领导管理,这样能够排除诸多干扰,保证查处和预防的有效性。待条件成熟后,再由点到面在全市范围铺开。关于这一点,事实上党的十八届三中全会已经提出了“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”这也说明了此种思维路径的合理性。 

4、试点国家工作人员财产申报、公示制度

防范国家工作人员的贪腐行为是建设廉洁成都的题中应有之义。只有把权力关进笼子,才能防止权力的滥用和异化,而国家工作人员财产申报、公示制度是被公认为防止贪腐的最有效制度之一,也是建设廉洁政府和公务员队伍无法回避和绕开的问题。因此,为进一步深化和推动惩治与预防腐败体系建设,服务和保障成都经济社会科学发展、领先发展,切实发挥全省“首位城市”作用,打造西部经济核心增长极。我们建议,可以按照十八届三中全会的要求,先行选择在本市的部分区域或部门作为试点实行财产申报、公示,待条件成熟时,再予以推广。